公益诉讼工作全面铺开后,通江县人民检察院充分履行公益维护新职责,成功办理了全国非试点地区首例行政公益诉讼案件。
通江县至诚镇人民政府将未分类的乡镇生活垃圾沿河道露天倾倒,对社会公共利益造成损害。2017年7月1日,我院进行立案调查,7月3日发出诉前检察建议,督促至诚镇人民政府依法履职,规范处置场镇生活垃圾。7月20日,至诚镇人民政府书面回复整改到位。我院跟进监督发现,不仅原垃圾倾倒点未得到有效修复,且又在别处继续违法倾倒垃圾。经逐级层报批准,11月24日,我院向通江县法院提起行政公益诉讼,县法院当日登记立案。2018年2月5日,通江县人民法院开庭审理了此案。现就该案的办理情况向大家做一个汇报。
一、筛查研判,确定重点案件
(一)依托专项活动,发现案件线索
去年,我们认真贯彻落实省院下发的《关于开展环境保护领域行政违法行为专项监督工作的通知》和市院下发的《护航绿色发展检察专项行动实施方案》,聚焦大气、土壤、水体等环境领域重点问题,主动走访环保、林业、水务、市场监管、农业等相关部门,查阅行政执法档案2000余件,审查“两法衔接”信息录入平台和“行政权力依法规范公开运行平台”信息1000余条,共摸排出公益诉讼案件线索10条。
(二)借鉴初查模式,逐一摸排情况
公益诉讼案件调查没有现成的模式可供借鉴。发现线索后,我们一方面学习了解试点地区公益诉讼案件办理经验;另一方面组织本院自侦部门与民行部门开展调查经验、技巧交流。对每一条线索都到实地进行核实、走访,采取拍照的方式搜集证据。每张照片都附有文字说明,包括拍摄的时间、地点、拍摄者以及照片主要内容介绍。同时,还有见证人所作的笔录与照片相印证。保证每一份初查证据在日后都能直接转化为有效的起诉证据。
(三)上下一体研判,确定重点线索
初步摸排了各条线索的情况之后,我们多次向市院、省院汇报,三级院一起召开案情分析会,仔细研讨线索成案的可能性,背后隐藏的行政关系,行政机关不履职或违法履职的表现,所损害的社会公共利益,查办案件可能遇到的阻力等。通过研判,由于本案具有污染范围大,对老百姓生产生活影响较大,且短时间内整治困难,诉讼成案可能性较大等特点,被确定为重点线索,成为了我院行政公益诉讼案件办理的突破口。
(四)整合精干力量,成立办案专班
为保证本案的调查取证工作顺利推进,我院举全院之力成立了专案组。检察长任组长,分管副检察长任副组长,并从自侦、公诉、技术、案管等部门抽调了五名具有侦查经验和公诉能力的业务骨干为办案组成员。案件立案后,市院又专门成立了市县两级院参与的办案组,负责综合指导和牵头办案,采取定期通报、实地督导、会议推进等方式指导办案。
二、打破常规,开展调查取证
一是被动变主动,打破常规思维。谋定而后动,根据全案状况,我们以“先急后缓,先易后难,先小后大”的调查思路制定了详细的调查计划,明确调查的重点、方法和步骤;对调查组成员进行分工,明确每一组的具体任务;围绕行政机关的法定职责和法律依据、违法行使职权的事实和公共利益受到侵害的事实三方面制定证据搜集清单,做到目标明确。同时,根据案件的变化,及时调整调查思路,做到随机应变。如,为了证明至诚镇政府选择的垃圾倾倒点对社会公共利益造成了损害,最初我们想到的是委托鉴定机构作出鉴定意见或聘请相关领域的专家出具专家意见书,但通过了解,这需要从大气、土壤、水体等不同领域作出鉴定,目前我省范围内没有一家鉴定机构能够一并作出鉴定结论。我们只能调整思路,想到通过拍摄垃圾现场视频这种直观方式呈现危害后果,事实证明这一方式不仅达到了证明目的,而且效果非常好。又如,至诚镇人民政府在收到我院检察建议后,回复称已采取了整改措施,对原倾倒的垃圾进行了深埋处理、种植树木,重新选择了垃圾倾倒点。按常规思路,该案通过诉前程序达到了预期目的,可以结案。专案组研究后及时提出了整改是否符合标准的关键问题。通过办案人员深入查证发现,原垃圾场仅进行了简单的表土覆盖,种植的树木全部枯死,新选址垃圾场仍不符合国家标准,在一个树木茂密的茶山随意露天倾倒,属于整改不到位。根据这一变化,我们调整调查思路,重点围绕垃圾处理不符合相关技术标准,整改不彻底进行取证,使得本案满足了起诉条件。
二是明审变暗查,打破常规模式。行政公益诉讼案件案程长、变化大、对抗性强,证据的搜集固定是摆在我们面前的一大难题。办案人员积极应变,主动引入自侦办案模式成功实现审查向调查转变。比如,发动群众,延伸触角,在较长的诉前准备中,我们在垃圾倾倒点附近居民中发动了一名正义感强的群众每天及时向我们报告垃圾运输时间、运输量,及时掌握了垃圾倾倒情况。再比如,为了取得垃圾运输倾倒第一手资料,办案人员改变“8小时坐班”乔装成普通居民“24小时蹲守”,连续蹲守三天两夜,8月16日凌晨5时,终于拍摄到时长10分钟的垃圾运输倾倒全过程影像,为诉讼的顺利进行打下坚实的基础。另外,案件信息的保密是案件能否成功的保障。在该案的查处中,为了保证案件信息的不泄露,专案组成员在调查案件期间,白天在单位正常上班,下班后和周末放假时间才租用民用车辆前往调查地点蹲点调查,保证了案件调查顺利进行。同时,本案中被告行政机关人员的调查笔录占比较大,涉及面广,利益交织,一度行政机关工作人员不愿接受调查,为此我们采用“剥笋式”调查,层层推进、层层深入,先分点突破,再重点询问,直至起诉前我们才开始询问被告法定代表人至诚镇镇长,并借助国家环保督查的有利时机,晓之以理,动之以情,促使其认账服气。
三是传统变智慧,打破常规手段。科技助力办案逐步成为主流,公益诉讼案件的办理更需引入科技手段。由于垃圾倾倒位置特殊,传统相机无法立体、全面反映垃圾堆放场景,不能直观反映垃圾对周边环境造成的损害,我院专门购入无人机勘察设备,对垃圾地块进行航拍勘查,将垃圾地块的状况原汁原味呈现出来。为完整记录场镇生活垃圾运输路线,办案人员充分运用“天网”实时监控,调取了至诚镇到垃圾倾倒地道路沿途的“天网”监控视频,有力地证明了至诚镇长期违法倾倒垃圾的事实。通江地形复杂,垃圾倾倒地处于高山地带,传统的勘察设备不能勘测,为了证明至诚镇新选址垃圾倾倒点仍不符合标准,我们综合使用GPS定位系统、全站仪、红外线测评议,测出垃圾倾倒点与水源地直线距离不足500米,给居民饮水带来巨大的隐患,有力证明了镇政府违法履职的事实。
三、去粗取精,梳理证据材料
(一)紧扣待证事实,分析证据
海量证据是还原案件事实的基础,紧扣待证事实分析证据是提起诉讼的关键。本案中,我们历经150天调查,搜集到了300余份证据,涵盖证人证言、鉴定意见、勘验笔录、书证、视听资料等证据类型。对这300余份证据,我们首先进行了初步分析,重点围绕至诚镇人民政府是否是适格主体,应该承担什么样的职责,不依法履职的表现在哪里,对环境造成了怎样的损害、对人民生产生活带来哪些影响以及我们发出检察建议后至诚镇人民政府是否整改到位等方面来进行分类,深入分析每一份证据与待证事实的关系。
(二)突出重点环节,取舍证据
行政机关违法履职,导致社会公共利益受损,是行政公益诉讼案件的主要特点。行政公益诉讼案件中,哪些待证事实应当由检察机关举证,在不同的环节对证据的要求是不同的。在立案阶段,主要针对是否符合立案条件,我们只需证明存在违法履职行为和造成了一定的损害后果,且属于法律规定的公益诉讼范畴即可。在检察建议发出后,对是否符合起诉条件,我们证明重点在行政机关收到检察建议后整改落实情况和生态环境损害持续存在两个方面。到诉讼阶段,我们不仅需要证明行政机关存在违法履职行为,还要证明其违法履职行为与损害后果之间存在因果关系,对证据的证明力及关联性有更高的要求。我们根据诉讼阶段对证据的特殊要求,从证据的证明力、与待证事实的关系、证据来源三方面逐一筛选,去粗取精,决定综合使用调查笔录14份,勘验笔录3份,书证10份,鉴定结论2份,图片40余张,影像资料16分钟等证据来证明全案事实。
(三)组织优势证据,形成锁链
在本案开庭审理前,我们一开始围绕确认至诚镇人民倾倒生活垃圾违法,要求其规范处置生活垃圾,对被污染破坏的生态环境进行恢复性治理的三个诉讼请求,形成了提起诉讼的主体是否适格、被告是否适格、违法履职事实、诉前程序、违法行为继续和公益持续受损六组证据。由于证据之间存在交叉重复,出现了混乱,无法简洁清晰的反映案件情况。为此,专案组专程向市院、省院请示汇报,在省市院的指导下,我们调整思路,重新整合证据,重点围绕行政机关的法定职责和法律依据、行政机关违法行使职权的事实、检察机关履行诉前程序及行政机关不依法履职致使公共利益持续受损四个方面组织证据材料,证明体系更简洁明了,证明效率大幅提升,形成了完整的证据锁链,支撑了我们的诉讼请求。
四、精心准备,打造示范庭审
(一)制定预案,组织庭审模拟
本案是我省行政公益诉讼第一案,为了确保该案庭审顺利,我们制定了周密的庭审预案,对出庭人员、职责进行了详细的分工,总共4名检察人员出庭起诉,其中分管副检察长负责宣读起诉书和发表出庭意见,民行科长负责举证、质证和法庭辩论,一名技术人员负责PPT同步示证,一名书记员负责庭审记录。并针对庭审各项环节可能出现的各种情况预设了应对方案,比如被告可能提出抗辩的被告主体资格、行为性质、整改是否到位等关键点,我们准备了相应的证据材料和答辩意见。在法院的主持下召开庭前会议,与被告进行了证据交换,对无异议的事实予以确认,对争议焦点进行初步归纳。为了保证庭审效果,我们将审理地点确定到巴州区高科技法庭,并按照观摩庭要求,商请人民法院组织庭审模拟,对举证、质证、辩论、最后陈述等法庭审理环节达成了共识,提高了庭审效率,保证了案件的顺利审判。
(二)多媒体示证,确保举证效果
此次庭审中我们运用多媒体示证系统对至诚镇人民政府应该履行什么职责、违法履职的事实,对社会公共利益造成的损害进行了全面展示,既有图片资料,又有视频资料,既有静态证据,又有动态证据,做到“有图有真相”,提高了诉讼信息的传递效能,强化了审判人员和旁听群众对案件事实的直观认知。
(三)灵活应对,处置庭审突发情况
出庭支持起诉历来是民行干警的短板,特别是以审判为中心的诉讼制度改革需要民行干警具备渊博的法律知识,缜密的逻辑思维,高超的应变技巧,清晰的语言表达。在庭审模拟时,被告方一直配合公益诉讼人的思路进行演练。但是在庭审法庭辩论时,被告代理人突然提出了新的答辩意见,认为第二次选址对水源地没有造成实际污染,不存在选址不当的问题。公益诉讼人马上举出《四川省水源地保护条例》的相关规定和我们前期通过高科技手段获取的证据材料,证明其第二次选址的垃圾倾倒点距离水源地不足500米,不符合条例的规定,应对有理有据,从容不迫。
五、几点体会
(一)上下一体,及时沟通,解决问题
坚持一体化办案机制,是该案成功的重要保证。在该案的办理中,三级检察机关对该案采取纵向一体、横向协作,总体统筹的办案模式,有效推进了案件办理。省院民行部门靠前指挥,在线索摸排、诉前程序以及庭审均给予精心指导,为案件顺利办理倾注大量心血。市院采取上下两级院一体化办案机制,有效缓解了基层院办案经验不足、办案人手不够的难题。针对职责依据、诉讼请求等案件具体问题,市院专门组织办案骨干研究案件10次,专案组2次到省院寻求支持,并在省院长驻一周集中研究,案件终于成形。
(二)汇报得当,氛围和谐
我院主动向县委、人大、政府、政协汇报开展公益诉讼工作的背景、目的、意义,特别是上级检察机关的要求和我院推进情况。县委书记亲自审阅我院《关于开展公益诉讼工作有关情况的报告》并批示:“法律赋予检察机关提起公益诉讼是一项重大法律制度改革。县检察院要着眼全县发展稳定大局,围绕涉及环保和民生等重点工作领域,扎实开展好公益诉讼工作,积极督促行政部门依法正确履职,为建设川陕革命老区振兴发展示范县提供坚强的法治保障,作出更大的贡献。”县长还组织县政府常务会议专题研究公益诉讼工作,要求全县各级部门全力支持配合检察机关,积极规范履职。县人大专题审议行政执法监督工作,高度肯定我院通过强化公益诉讼促进依法行政的思路。特别是全县“两会”期间,我们认真听取人大代表和政协委员对公益诉讼工作的建议,广泛厚植公益诉讼工作的群众基础。通过多方努力,及时消除隐忧,蹚平道路,真正按下了通江公益诉讼快进键。
(三)领导重视,全院一盘棋
“万事开头难”,公益诉讼工作是一项全新的检察业务,牵扯面广,办案难度大,且无先例可循。公益诉讼全面推开以后,我院党组高度重视,专题研究,精心组织,将公益诉讼工作纳入“一把手”工程,带头研究公益诉讼工作,重点工作直接部署,重大问题直接过问,重点环节直接协调,重要案件直接督办。分管领导具体组织,指挥调查取证,协调推进,率队出庭。民行部门负责取证、调证、询问、鉴定等工作。同时,树立全院一盘棋思想,从公诉、技术、案管、自侦等部门抽调专人参与到案件中来,建立健全内部信息共享、线索发现、案件协作、目标考核等工作机制,形成工作合力,发挥检察整体职能。
(四)加强协调,消除办案障碍
一是与法院充分协商。为规范行政公益诉讼案件办理,与法院会签《关于全面推进行政公益诉讼工作的实施意见》(试行),规定了受理范围、管辖及立案、证据保全、庭审程序,让案件办理有据可循。具体问题具体沟通,在起诉前、开庭前、判决前,先后与法院召开通气会8次,列席审委会1次,就诉讼请求、庭前会议的证据交换等问题反复沟通,最终消除了检察机关的诉讼地位、出庭人数等分歧,达成了共识,突出了检察机关的法律监督属性。二是与被诉行政机关进行沟通。为了确保至诚镇政府主要负责人作为被告出庭应诉,检察长与分管检察长数次同至诚镇负责人进行沟通,说明检察监督和行政管理目标一致,都是为了维护社会公益,通过公益诉讼可以推动县财政对乡镇垃圾处理资金投入不足等问题的解决,从而化解了抵触情绪,从情理上打消了被告的顾虑,从法理上争取了被告的支持。
(五)依托庭审,开展法制教育
一次成功的庭审,不仅仅体现在案件的实体公正和程序公正上,还体现在通过规范的庭审活动,使被告及相应的行政机关能够吸取到经验教训,对规范行政行为达到教育示范意义。本案至诚镇镇长不仅到庭应诉,还充分认识到自身工作存在的不足,当庭对履职不到位的行为道歉,并承诺积极整改,取得了良好的法律效果和社会效果。
下一步,我院将持续跟踪该案判决的执行,确保达到案件监督效果。我们还将以此次会议为契机,牢固树立“寓监督于支持之中”的理念,坚持以“事要解决”为原则,多办案、办好案,不断促进依法行政,为构建法治通江贡献检察力量
